Skrevet av Anette Hansen, partner i Bønes Virik.
Det norske demokratiet bygger på prinsippet om at borgerne skal ha innsyn i offentlige myndigheters beslutningsprosesser. Offentlighetsloven av 2006 er et sentralt instrument for å realisere dette prinsippet. En av lovens praktiske konsekvenser er at søkerlister til offentlige stillinger som hovedregel er offentlige, med en begrenset adgang til å unnta enkeltpersoner etter skriftlig anmodning fra søkeren selv, jf. Offentlighetsloven § 25.
Formålet med denne ordningen er legitimt og demokratisk fundamentert. Offentligheten skal kunne etterse at ansettelsesprosesser i det offentlige gjennomføres åpent og rettferdig, uten nepotisme eller vilkårlig favorisering. Likevel har den praktiske anvendelsen av regelverket om offentlige søkerlister i stadig større grad generert kritikk. Kritikken retter seg mot to distinkte, men beslektede problemstillinger. For det første hevdes det at regimet for offentlige søkerlister virker avskrekkende på potensielt kvalifiserte kandidater, særlig i stillinger med høy grad av offentlig interesse og eksponering. For det andre, og dette er kanskje den mest påtrengende utfordringen i norsk kontekst, medfører den praktiske virkningen i tett befolkede småsamfunn at søknader til offentlige stillinger blir en sosial hendelse som like gjerne skaper samtaleemner som den sikrer demokratisk kontroll.
Disse to problemstillingene har blitt ytterligere forsterket av en mediepraksis der redaksjoner systematisk benytter søkerlister til offentlige og høyprofilerte stillinger som kilde til saker med høy klikk-rate og lesertall, snarere enn som et instrument for demokratisk etterprøvbarhet. Konsekvensen er at mange kompetente kandidater i stedet velger å holde seg borte fra utlysninger i offentlig sektor, noe som kan ha alvorlige implikasjoner for offentlige virksomheters evne til å rekruttere de beste hodene.
Slik er regelverket i dag
Offentlighetsloven fastslår at søkerlister til offentlige stillinger er offentlige dokumenter. Dette innebærer at hvem som helst; journalister, naboer, kollegaer og konkurrenter har krav på innsyn i hvem som har søkt på en utlyst stilling, med mindre det gjøres unntak.
Loven åpner for unntak i to situasjoner. For det første kan søkere anmode om å bli unntatt fra den offentlige søkerlisten. En slik anmodning skal være godt begrunnet opp mot offentlighetsloven og fører ofte til avslag for søker. Jo viktigere en stilling er, jo strengere krav stilles det til offentlighet. Dette betyr for eksempel at det skal mye til før det er tillatt å unnta navn fra søkerlisten til en toppleder i offentlig sektor. For det andre er den utvidede søkerlisten, som blant annet inneholder opplysninger om søkernes utdanning, praksis og andre kvalifikasjoner som utgangspunkt unntatt offentlighet. Det er altså et skille mellom den offentlige søkerlisten med begrenset informasjon om søkere og den utvidede søkerlisten som inneholder mer detaljerte personopplysninger.
Når åpenhet blir en rekrutteringsbarriere
Det er veldokumentert at offentlig sektor sliter med å rekruttere toppkandidater til en rekke stillinger, særlig i konkurranse med privat sektor. Lønnsnivå, fleksibilitet og karrieremuligheter er faktorer som tradisjonelt har veid tungt i denne sammenhengen. Ordningen med offentlige søkerlister representerer imidlertid en tilleggsbarriere som er relativt unik for norsk offentlig sektor og som ikke har fått tilstrekkelig oppmerksomhet i rekrutteringsdebatten.
En kompetent leder i privat næringsliv som vurderer en stilling i det offentlige, vil ofte ha legitime grunner til å ønske konfidensialitet rundt søkeprosessen. Vedkommende kan sitte i en kritisk lederposisjon og ikke ønske at styret, ansatte, aksjonærer eller media skal få kjennskap til en eventuell søknad, særlig i en tidlig fase der utfallet av søknaden er usikkert. Offentlighetsprinsippet innebærer i så fall at vedkommende eksponerer seg for et dilemma som ikke eksisterer ved søknad til private stillinger, enten avslår man muligheten, eller man tar en kalkulert risiko med sin nåværende posisjon.
Distriktenes særlige utfordring
En særlig problematisk konsekvens av offentlige søkerlister er knyttet til rekruttering i Distrikts-Norge, der lokale aviser og tette sosiale nettverk gjør det svært vanskelig å søke på offentlige stillinger uten at det umiddelbart blir kjent i lokalsamfunnet. I et lite lokalsamfunn der alle kjenner alle, er en søknad på en lokal offentlig stilling langt mer enn en administrativ handling. Det er en sosial hendelse som kan generere samtaler i butikken, på fotballtreningen og på kaféen lenge før intervjuprosessen er avsluttet. En lærer som søker rektorstillingen, en helsesykepleier som søker lederstillingen ved den lokale helsestasjonen, eller en kommunalt ansatt som ønsker å søke en nabokommunens stilling, alle disse risikerer å oppleve at søknaden gjøres kjent i lokalsamfunnet på en måte som kan skape ubehagelige situasjoner, både privat og profesjonelt. Konsekvensen er forutsigbar: mange velger å ikke søke. Det som i teorien er ment å sikre demokratisk åpenhet, virker i praksis som en rekrutteringsbarriere som begrenser konkurransen om offentlige stillinger og dermed svekker kvaliteten på søkere.
Søkerlister som klikkstoff
En ytterligere dimensjon ved problemet er medienes praksis med å bruke søkerlister til attraktive og høyprofilerte offentlige stillinger som materiale for saker med primært underholdningsverdi, fremfor demokratisk nytte. Det er blitt vanlig at lokale og regionale aviser systematisk ber om innsyn i søkerlister og deretter publiserer hvem som har søkt på stillinger som rektorer, kommunedirektører, politimestre og andre offentlige posisjoner.
Slike saker er ubestridt gode for klikk-tallene. De genererer nysgjerrighet, diskusjon og engasjement, alt det digitale medier trenger for å overleve i et krevende annonsemarked. Men spørsmålet er om slike saker tjener det formålet offentlighetsloven var ment å realisere: demokratisk etterprøvbarhet av forvaltningens beslutningsprosesser.
Det er et viktig skille mellom innsyn som etterspørsel om demokratisk kontroll av en prosess, og innsyn som tilfredsstillelse av nysgjerrighet. Offentlighetsloven er konstruert for det førstnevnte. Når media publiserer søkerlister fordi det er interessant lesning, snarere enn for å avdekke mulig urett eller interessekonflikter, er man langt fra lovens demokratiske formål. Resultatet er at enkeltpersoners arbeidsliv kan bli gjort til offentlig underholdning, uten at dette tjener noen legitim demokratisk funksjon.
En fastlåst debatt
Debatten om offentlige søkerlister er ikke ny, men har fått fornyet aktualitet i takt med digitalisering, sosiale medier og en mer aggressiv mediepraksis. Kommunesektoren og KS har ved flere anledninger tatt til orde for en revurdering av regelverket om å innskrenke retten til offentlige søkerlister, særlig for høyprofilerte stillinger.
Motstanderne av endringer argumenterer gjerne med at offentlighetsprinsippet er et grunnleggende demokratisk gode som ikke bør svekkes, og at en innskrenkning vil åpne for nepotisme og korrupsjon i ansettelsesprosesser. Disse argumentene er prinsipielt viktige og bør tas på alvor.
Tilhengerne av endringer argumenterer på sin side med at dagens ordning i praksis fungerer som et hinder for rekruttering av kompetente kandidater, og at medienes misbruk av innsynsretten undergraver det demokratiske formålet loven var ment å ivareta. Det påpekes at en ordning som i teorien skal sikre åpenhet, i praksis kan bidra til at de beste kandidatene velger bort offentlig sektor, noe som er et demokratisk problem i seg selv.
Begge posisjoner representerer legitime hensyn, og debatten har hittil i stor grad manglet et konkret og balansert løsningsforslag som kan adressere begge sider av dilemmaet.
En tredje vei
Vi foreslår en modell der den ordinære, fullt offentlige søkerlisten erstattes av en utvidet søkerliste med begrenset innsyn. Kjernen i modellen er at søkerlisten fortsatt eksisterer og er tilgjengelig for dem som har et legitimt og kontrollrelevant behov for innsyn – men at den ikke er fullt offentlig tilgjengelig for enhver. I den foreslåtte modellen beholdes den utvidede søkerlisten med informasjon om alle søkernes navn, utdanning og kvalifikasjoner, men tilgangen til denne listen begrenses til tre grupper:
Gruppe 1: Innstillingsutvalget. Det organet som er ansvarlig for innstilling og ansettelse, typisk en ansettelsesnemnd eller administrasjonens innstillende ledd, har full tilgang til søkerlisten.
Gruppe 2: Tillitsvalgte. Ansattes tillitsvalgte har etter gjeldende regelverk allerede rettigheter i ansettelsesprosesser, og har legitime interesser i å sikre at prosessen gjennomføres korrekt og i henhold til avtaleverket. I den foreslåtte modellen beholdes tillitsvalgtes rett til innsyn i søkerlisten uendret.
Gruppe 3: Øvrige søkere på listen. En søker som allerede har eksponert seg selv ved å sende inn søknad, har en legitim interesse i å vite hvem konkurrentene er. Dette kan bidra til å sikre at søkere ikke opplever prosessen som en svart boks.
Den utvidede søkerlisten, tilgjengelig for de tre gruppene over, vil fungere som det demokratiske kontrollgrunnlaget loven var ment å gi. Dersom en tillitsvalgt, en søker eller et medlem av innstillingsutvalget opplever at prosessen er urettferdig eller lovstridig, vil vedkommende ha grunnlag for å varsle overordnet organ, fagforening, Arbeidstilsynet eller Sivilombudet.
Allmennheten og mediene
I den foreslåtte modellen vil allmennheten – inkludert media – ikke lenger ha automatisk rett til innsyn i de fulle søkerlistene. Dette er kjernen i modellen og vil utvilsomt møte motstand.
Det er imidlertid viktig å understreke at demokratisk kontroll av ansettelsesprosesser ikke krever at alle borgere har tilgang til søkerlistene. Det er tilstrekkelig at de partene som er direkte involvert i prosessen og som har et reelt behov for innsyn, har tilgang til informasjonen. Dersom det avdekkes irregulariteter, vil disse personene ha et grunnlag for å bringe saken inn for rette instans, og da vil offentlighetsprosessen etter gjeldende regler kunne aktiveres.
Media vil fortsatt ha muligheten til å undersøke enkeltprosesser der det foreligger konkrete indikasjoner på lovbrudd eller urettmessig favorisering. Tilgang til søkerlister som ledd i en journalistisk undersøkelse av mulig korrupsjon eller nepotisme er en helt annen situasjon enn publisering av søkerlister som leserunderholdning. En slik differensiering er i tråd med grunnleggende prinsipper for pressefrihet og ytringsfrihet, der retten til informasjon balanseres mot andre rettigheter.
Tre konkrete gevinster
Den foreslåtte modellen har en rekke fordeler sammenlignet med dagens ordning:
Rekrutteringsgevinst. Potensielle søkere som i dag velger bort offentlige stillinger av frykt for eksponering, vil i større grad være villige til å søke dersom de vet at søkerlisten ikke er fullt offentlig. Dette vil særlig komme kandidater til gode som søker fra lederstillinger i privat sektor eller fra det offentlige der de ønsker å holde jobbsøkingen konfidensiell.
Særlig gevinst i småsamfunn. Den foreslåtte modellen vil ha størst positiv effekt nettopp i de miljøene der problemet er størst: tett befolkede lokalsamfunn der alle kjenner alle. Når søkerlisten ikke lenger er tilgjengelig for alle og enhver, faller det sosiale presset ved det å søke en lokal offentlig stilling dramatisk.
Bevaring av demokratisk kontroll. Den demokratiske funksjonen offentlighetsloven var ment å ivareta, bevares. De partene som er mest relevante for å oppdage og varsle om irregulariteter, har fortsatt full tilgang. Det er ikke medienes publisering av søkerlister som sikrer demokratisk kontroll, det er innsynet for tillitsvalgte og berørte parter.
